Non si diventa Protettori e poi si conquista la fiducia delle Persone. È perché si è conquistata la fiducia delle Persone che si diventa Protettori. Mentre ripeto queste parole, accompagnato dagli eroi di Cor, continuo a percorrere lo strano cammino che Reiwyn ha posto dinanzi a me. Rei
Alla luce della Parte II della RG e della digressione che spiega l’origine dei contrasti tra garantisti e giustizialisti, si inizia dunque ad intuire la posizione degli Aurei con riferimento alla vexata quaestio del rapporto tra magistratura e classe dirigente. Tuttavia, per amor di Aletheia, occorre esaminare anche l’altro lato della medaglia e cercare di capire se e in che misura talune pratiche scorrette di autoamministrazione del corpo giudiziario inficino la sua credibilità (ciò che con terminologia anglosassone si definisce accountability, la responsabilità o il dovere di rendere conto) nel rapporto con il ceto politico.
In tal senso, il dibattito pubblico italiano si sofferma con ansia quasi viscerale sulla spinosa questione del cd. correntismo all’interno del Consiglio Superiore della Magistratura. Le correnti, è bene ribadirlo, esattamente come quelle che vengono informalmente identificate nelle organizzazioni partitiche, sono pure e semplici piattaforme di collegamento, associazioni di individui che fanno riferimento ad orientamenti comuni e che indirizzano l’opinione dei rappresentanti in modo organizzato.
Guardando alla storia repubblicana, le correnti iniziarono ad esercitare un’effettiva influenza sulle attività svolte dal CSM a partire dagli anni Settanta del secolo scorso. Nel 1975 fu per la prima volta introdotto un sistema proporzionale simile a quello previsto nella legge elettorale per la composizione delle due Camere. Il meccanismo prevedeva la presentazione di liste di candidati (per la parte di spettanza dei magistrati), la cui composizione era di fatto decisa dai capi delle correnti, espressione dell’orientamento delle diverse sensibilità del corpo giudiziario. Poiché già a partire dal 1973 era stato abolito il sistema di avanzamento di carriera per concorso (ciò che distingueva peraltro la cd. “bassa magistratura”, costituita da giudici uditori e di prima istanza, dall’”alta magistratura” composta dai membri delle Corti di Appello e della Cassazione), sostituito dalla nomina diretta del Consiglio secondo criteri di anzianità, da quel momento in poi le correnti acquisirono un saldo controllo sulla distribuzione di incarichi e promozioni afferenti il corpo giudiziario. Ciò rappresentò una prima disfunzione in quello che prima era un sistema apparentemente meritocratico. Apparentemente, in quanto la Commissione tenuta alla gestione del concorso era composta da membri del Consiglio (o comunque da magistrati in quota del tale consigliere), senza prevedere sistemi prudenziali a garanzia di maggiore neutralità dei componenti, come il sorteggio (da effettuare ad esempio includendo magistrati con una certa soglia di anzianità). A seguito della riforma si può dire che vi fu un ulteriore arretramento meritocratico: in mancanza di un sistema condiviso di valutazione delle competenze e della professionalità dimostrata dal singolo magistrato, si tendeva (e si tende) ad ostacolare l’avanzamento di carriera del magistrato non direttamente affiliato alle correnti o comunque non collegato alle correnti maggioritarie in seno al Consiglio. Il sistema, come è tipico di qualunque prassi informale adottata nelle istituzioni, con il passare degli anni ha accentuato le sue storture, perché ha prevalso la logica della spartizione correntizia di incarichi e promozioni, a tutto discapito dei risultati raggiunti dai candidati. Negli ultimi anni si è poi assistito al tentativo di rappresentanti di poteri diversi da quello giudiziario di interferire e pilotare le nomine dei capi degli uffici giudiziari e dei procuratori, gestendo le cariche con disinvoltura, creando reti ed intese tra l’imprenditoria, la magistratura e la politica, e promettendo in cambio contropartite di vario genere. Il magistrato che riferisce a una certa corrente, infatti, può decidere di gestire il flusso di notizie di reato secondo convenienze che esulano dalla mera cronologia di arrivo delle stesse, dando ad esempio maggiore visibilità ad inchieste che coinvolgono una certa parte politica. A sua volta, il ceto politico che sostiene il talo magistrato può favorirne l’avanzamento di carriera e persino una futura candidatura nelle liste d’area di una certa formazione partitica. Si vede proprio da fenomeni di questo tipo come il lento lavorio della siarte produca distorsioni anche in coloro che sono chiamati dalla società a svolgere compiti di particolare delicatezza, come l’amministrazione dello Stato e della giustizia.
In relazione al fenomeno delle correnti, sono state ipotizzate diverse soluzioni di riforma, proposte tanto da singoli esponenti della magistratura quanto da accademici e politici. La via degli agenetici tiene conto dei contributi di cittadini terzi (è il fulcro della democrazia irenea), sebbene allo stesso tempo cerchi di presentare un suo approccio originale al problema, che possa fare sintesi e migliorare i progetti di riforma esistenti.
Verranno di seguito esposte le linee programmatiche che gli Aurei di Raikuen dovranno successivamente espandere ed integrare:
- È stato ipotizzato l’aumento del numero dei consiglieri del CSM al fine di diminuire la forza delle correnti più influenti, in un certo senso “annacquando” o polverizzando la rappresentanza attraverso la creazione di sigle minori. Un principio simile ispira riforme di allargamento della rappresentanza popolare nei Parlamenti e si realizza con la creazione di nuovi collegi (prodotti dal frazionamento di quelli esistenti), nell’ottica di ridurre il potere dei gruppi partitici più forti, che con il tempo consolidano la loro posizione e sono propensi a difendere gli interessi corporativi in luogo di quelli collettivi.
- Un’altra soluzione proposta è quella di tornare al meccanismo della valutazione imparziale dell’operato del singolo magistrato, reintroducendo il meccanismo di avanzamento di carriera per concorsi.
- Per quanto riguarda la composizione del CSM, si è discusso se ridurre o allargare la rappresentanza dei membri “laici”, in modo da limitare o potenziare le prerogative di autogoverno della magistratura. In questo senso si inserisce anche la riforma del sistema elettorale del Consiglio su scala nazionale.
- Si è anche suggerito di irrigidire il limite di mandato dei quattro anni in seno al Consiglio, impedendo la rielezione dei consiglieri, che quindi potrebbero essere eletti una sola volta.
- Si è altresì proposto di attuare (evidentemente tramite riforma costituzionale) una revisione totale del sistema di autogoverno della magistratura, accogliendo alternativamente o il modello tedesco (basato sulla ripartizione tra giudici di nomina territoriale e giudici federali nominati dal ministro preposto) o quello francese (che vede una separazione di competenze più equilibrato tra Ministero della Giustizia e Consiglio Superiore della Magistratura).
Tali suggerimenti (fatta parzialmente eccezione per il punto II)., sebbene degni di nota, non giungono però a trattare del cuore del problema, Qualunque tentativo qui elencato, infatti, appare teso a ridurre attraverso l’architettura organizzativa l’influenza delle correnti, senza però sottrarre loro i poteri di nomina e i poteri disciplinari da loro esercitati. Altresì, il tentativo di introdurre il sistema francese o quello tedesco vanno nella direzione di ridurre il potere di autogoverno dei giudici, che in tali ipotesi lo condividerebbero, più che con il Parlamento, con il potere esecutivo. Secondo la convinzione Aurea, la prassi stessa del distribuire incarichi e promozioni attraverso il doppio binario delle nomine è da abbandonare. In proposito, si parla di doppio binario perché le decisioni vere e proprie sono prese informalmente dai capi corrente ben prima delle votazioni consiliari. Personalità influenti e con appoggi trasversali tra gli schieramenti possono decidere per esempio di assegnare procure e relativi uffici giudiziari di rilevanti dimensioni sulla base di calcoli che esimono dalla valutazione della professionalità del magistrato dato, talvolta attraverso un accordo preventivo con i membri laici del Consiglio, i quali riferiscono all’area politica di appartenenza. Alla luce di ciò, e riconoscendo la necessità di dover selezionare magistrati sulla base di criteri di anzianità ed esperienza maturata, con riferimento all’assegnazione di incarichi per loro natura più delicati e a cui si attribuiscono maggiori facoltà e dunque più stringenti responsabilità, la modalità di selezione prescelta si dovrà basare sul sorteggio per fasce di appartenenza. Volendo esporre schematicamente il processo di nomina di un procuratore generale della Repubblica presso una Corte di Appello, si osservi che:
- Il magistrato che sia intenzionato a raggiungere un avanzamento di carriera, ad esempio passando dalla procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario a quella inquadrata presso la Corte d’Appello, presenta formale candidatura ad un concorso indetto ogni quattro anni dal CSM.
- I requisiti di accesso del candidato sono quelli che, allo stato attuale, sono informalmente considerati dal CSM nell’ambito delle nomine (idealmente l’anzianità di servizio, che potrebbe essere stabilita nell’ordine dei dieci anni a decorrere dall’ingresso nel corpo giudiziario nel caso in questione e venti anni per la Procura generale presso la Cassazione). In mancanza di candidati, si passa direttamente al sorteggio che tenga conto come requisito di ingresso l’anzianità di servizio.
- La commissione di vigilanza è presieduta da magistrati della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale, sorteggiati prima dell’apertura della procedura concorsuale. Il ruolo del CSM, in questa fase, prevede esclusivamente il rigoroso controllo sullo svolgimento del concorso, coadiuvato da due delegati di nomina parlamentare.
- Il CSM, riunito con maggioranza qualificata o in plenum, definisce le fasce di inquadramento dei magistrati, sulla base di un punteggio ricavato da una formula che prevede coefficienti relativi all’anzianità, al numero e alla rilevanza dei processi terminati con condanna definitiva avviati dal magistrato requirente (e di quelli che hanno portato ad assoluzione con formula piena degli imputati), nonché al punteggio ottenuto nel corso delle prove concorsuali.
- Al termine della definizione delle fasce di inquadramento, il CSM sorteggia la Procura data (sulla base della geografia giudiziaria esistente) e successivamente il nominativo del magistrato incaricato, che può rifiutare ma non modificare la destinazione sorteggiata.
- Il magistrato che rifiuta l’assegnazione manterrà il punteggio del concorso ottenuto fino allo svolgimento del concorso successivo, aggiungendo regolarmente l’anzianità nel frattempo maturata al coefficiente di calcolo previsto dalla formula delle fasce di appartenenza
Il meccanismo di assegnazione attuale (basato sull’accordo tra le correnti) viene così completamente eliminato; i magistrati dotati delle competenze e dell’anzianità idonee per accedere ad incarichi di rango superiore (afferenti cioè alle funzioni svolte dalla cd. Alta Magistratura) saranno scelti con criterio equo, evitando l’interposizione di terzi nella decisione delle assegnazioni.
Si potrà poi procedere ad un allargamento della composizione del Consiglio e alla contestuale riduzione dei membri laici in esso presenti, accogliendo una parte delle istanze sopra esposte. Allo stesso modo, il vicepresidente dovrà essere scelto nel novero dei membri togati in seno al Consiglio e non più in quello dei membri laici. L’obiettivo della riforma è infatti quello di limitare quanto più possibile le interferenze del potere esecutivo e del legislativo con il potere giudiziario, ristabilendo l’equilibrio tra le tre forze che amministrano la tenuta del Paese.
C’è poi un altro elemento fondamentale da prendere in considerazione, che riguarda la lunga disputa circa la cd. separazione delle carriere. Il tema è rimasto centrale in tutte le proposte di riforma costituzionale avanzate nelle successive legislature degli ultimi venti anni. Al 2023, non sarebbe scorretto affermare che la separazione delle carriere tra magistrato con funzioni giudicanti e magistrato con funzioni requirenti è stata di fatto attuata[1]. In particolare, l’articolo 12 della legge n.71 del 2022 ha stabilito che “che il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa può essere effettuato una volta nel corso della carriera, entro 9 anni dalla prima assegnazione delle funzioni”. Trascorso il periodo di nove anni, si consente una sola volta il passaggio dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti (ma solo se il richiedente abbia svolto funzioni giudicanti esclusivamente civili); l’inverso è parimenti possibile, sempre tenendo conto che il magistrato requirente può diventare giudice di merito esclusivamente in sede civile. Inoltre, proposte di riforma in sede di discussione intendono eliminare l’equiparazione dei magistrati, “divisi solo per funzioni” come recita l’art. 171 della Costituzione italiana, nonché l’obbligatorietà dell’azione penale (come si vedrà in modo più approfondito nella Parte IV). Tali modifiche rientrano pienamente nel campo del cd. garantismo: il magistrato è obbligato, passati i primi nove anni dal suo ingresso nel corpo giudiziario, ad effettuare una netta scelta di campo tra le funzioni giudicanti. Una volta presa la decisione, essa non sarà revocabile, almeno per quanto concerne il passaggio da e verso la funzione requirente penale.
Il caso di scuola della separazione delle carriere è interessante, non tanto per i suoi tecnicismi, quanto per il suo essere un esempio perfetto della profonda separazione che intercorre tra obiettivi di fondo delle parti, mezzi adottati e risultati ottenuti. In termini assolutamente teorici, passaggi semplificati da una funzione all’altra (e numericamente eccessivi) sono da inserire in contesto di scarso rispetto verso la terzietà del ruolo del giudice di merito. Tuttavia, non vi sono dati che accertino come una separazione più stringente delle carriere impatti sul numero di condanne o sulla solidità dell’impianto dell’accusa (negli ultimi anni si è anzi registrato un aumento di archiviazioni ed assoluzioni). Il discorso dovrebbe allora incentrarsi sul processo di formazione del magistrato che inizia il suo percorso nel corpo giudiziario, auspicando di diventare pubblico ministero. Il futuro PM, al principio della sua carriera, di norma svolgerà diverse funzioni di merito, potendo ricoprire la carica di giudice istruttore, giudice del lavoro, giudice fallimentare etc. Queste esperienze sono altamente formative sia per coloro che continueranno il regolare percorso di avanzamento nel corpo giudiziario sia per coloro che saranno poi PM. Successivamente sarà necessario operare una scelta e qui entrerà in gioco la separazione delle funzioni, che distingue nettamente i percorsi lavorativi della pubblica accusa e del giudice di merito. In quest’ottica si è inserita una delle critiche principali rivolta alle riforme che hanno reso via via sempre più stringente il passaggio da una funzione all’altra: l’aumentato potere di interferenza del potere esecutivo (e quindi del Ministero della Giustizia) rispetto ai soli pubblici ministeri, numericamente inferiori (il rapporto è di 1:4) rispetto ai giudici ordinari. Se le carriere sono interamente separate (e di fatto è così a seguito dell’introduzione della riforma del 2022), il timore è che i pubblici ministeri diventino un corpo separato rispetto al resto dei colleghi giudici e quindi perdano indipendenza. Va ricordato, inoltre, che profonde differenze operative dividono il giudice di merito dal pubblico ministero. Mentre il primo deve istruire lentamente il dibattimento, sentendo prove e testimonianze, ed emettere la sentenza basandosi sulla ricostruzione processuale del fatto, il secondo è una figura pienamente operativa, che si coordina ogni giorno con la polizia giudiziaria e deve essere sempre reperibile per gestire il flusso documentale giornaliero (intercettazioni, rogatorie internazionali, nuove notizie di reato etc.). Ciò comporta la difficoltà di adattamento del tale magistrato al cambio di funzione e generalmente sono quasi sempre i pubblici ministeri che fanno domanda per passare alla funzione di giudice di merito. In definitiva, quello della separazione delle carriere è sempre stato un falso problema o comunque un problema enormemente sovrastimato, poco significativo rispetto al reale andamento dei processi, come si vedrà nella parte IV. Le classi dirigenti che via via si sono avvicendate alla guida del Paese lo hanno reso un totem ideologico, e lo hanno fatto perché si sono sentite costantemente minacciate dai processi e dagli scandali che li hanno visti coinvolti. L’interesse di corpo ha così prevalso e alla fine si è giunti ad un risultato quasi accettabili, ma ottenuto per le ragioni più sbagliate. Per il PRS, una riforma che contempli la possibilità di un secondo passaggio dall’una all’altra funzione trascorsi altri dieci anni dal primo sarebbe già sufficiente a chiudere la questione.
[1] https://www.questionegiustizia.it/articolo/oltre-separazione-carriere