Si dice che Giuda abbia tradito Cristo per trenta denari. Potere, ricchezza, gloria, riconoscimento: c’è forse uno di noi che venderebbe i suoi compagni per simili ricompense? Rei, C.L. e Y.T.
Quali sono le principali criticità del sistema giudiziario italiano? Alla luce dei temi sin qui affrontati, appare evidente che si è solo iniziato a scalfire la questione centrale del modulo Themis: rendere la Giustizia (e quindi i processi) rapidi ed efficienti, evitando sia che i procedimenti durino troppo sia che i reati segnalati cadano in prescrizione. Si tratta in sostanza di intervenire sulla prassi processuale, tenendo conto dei modelli giuridici più efficienti in rapporto alla popolazione e al tasso di criminalità stimato. Una Giustizia che funziona è possibile, anche in Italia. Le ricadute benefiche dell’efficientamento sarebbero enormi e a tutto vantaggio della collettività. Se ad esempio la durata media di un processo civile fosse equiparata a quella tedesca, che stando ai dati CEPEJ ammonta a circa 830 giorni, moltissime imprese operanti presso il territorio nazionale non includerebbero l’incertezza dei contenziosi giuridici nelle analisi SWOT che sono alla base delle decisioni di investimento. Molti cittadini, esposti in vario modo alla tentazione del ricorso alle vie rapide della criminalità (si pensi alla riscossione di un credito di difficile esazione), si sentirebbero rassicurati dalla solidità del sistema e vi ricorrerebbero senza avere timore dei costi e delle spese aggiuntive legate all’eccessiva durata dei processi. Lo stesso ovviamente vale per il processo penale e per quello amministrativo. Per quanto riguarda il campo penale in Germania occorrono in media 350 giorni per concludere i tre gradi di giudizio, in Italia 1.367. Per l’amministrativo[1], nonostante l’Italia abbia un grado di giudizio in meno rispetto alla Germania, le tempistiche tedesche si aggirano sui 1105 giorni contro i 1679 italiani[2]. Se l’Italia raggiungesse i risultati virtuosi segnati dai partner europei, l’intero sistema economico gioverebbe in senso notevole della ritrovata stabilità. Ma vi sono numerosi ostacoli che impediscono al sistema giuridico italiano di raggiungere tali risultati.
Premesso che si rimanderà alla parte RB del modulo Themis la riforma complessiva della pubblica amministrazione e in senso lato di alcune procedure autorizzative del tutto inefficienti, in questa sede non si può comunque ignorare un’importante considerazione, ossia quella che vede il carico pendente dei procedimenti inevasi dagli uffici giudiziari essere direttamente proporzionale ad una sorta di effetto criminogeno della burocrazia italiana. Quest’ultima, costruita sull’assurdo principio per cui lo Stato esplicitamente dichiara di non fidarsi dei suoi stessi cittadini, si può assimilare a una costruzione kafkiana. Un palazzo enorme e dispersivo, articolato su molteplici piani intersecati tra loro e costituito da molteplici strati di regole e norme, che formano senza criterio sottoinsiemi legislativi non uniformi e incongruenti gli uni con gli altri. Nel Paese delle oltre 150.000 leggi (nessuno sa con precisione quante siano davvero) il complesso sistema di controlli e richieste di autorizzazioni è talmente inefficiente da trasformare l’errore commesso in buona fede in reato e la condotta illecita commessa con premeditazione in errore. La riduzione del carico di procedimenti pendenti, a fronte dell’enorme numero di sopravvenienze che si accumulano a ritmi crescenti, è per i tribunali (e in special modo per quelli ordinari in ambito civile) un incarico quasi impossibile da ottemperare, principalmente a causa della farraginosità del sistema, ma anche per via del basso numero di lavoratori impiegati per la gestione delle istruttorie relative alle nuove azioni legali intentate dalle parti. In effetti, è possibile affermare che la produttività dei magistrati italiani (a livello di numero di pendenze chiuse pro capite) non sia mai stata inferiore rispetto alla media europea; ma i procedimenti inevasi sono aumentati nel tempo a causa del più alto numero di sopravvenienze rispetto ai procedimenti esauriti, molto più alto della media europea.
In primis, dunque, occorrerà lavorare a monte, sulla nascita dei contenziosi giudiziari che portano al processo, in modo da incanalare le fattispecie di reato minori verso la risoluzione extragiudiziale e allo stesso tempo eliminare quegli elementi burocratici criminogeni che bloccano l’esecuzione del tale provvedimento o della tale gara per un appalto pubblico, in ragione dell’imperizia del committente, del tecnico o del pubblico ufficiale che per errore umano, e non per mala fede, viola il testo di legge.
Per quanto attiene il modulo Themis, notevole importanza assume pertanto la risoluzione extragiudiziale delle liti minori. Da questo punto di vista, la riduzione dell’input processuale passa necessariamente attraverso la riduzione della convenienza economica del cittadino a adire le vie legali ed intentare una causa anche per controversie minori come, ad esempio, liti condominiali o ricorsi assicurativi. Ciò, naturalmente, non deve inficiare la capacità del cittadino di ricorrere al sistema giudiziario, ma solo instradare su percorsi rapidi e relativamente imparziali ed affidabili (si pensi alla mediazione) la sua richiesta di riparazione per il presunto danno subito. La riduzione dell’input di sopravvenienze, seguita ad un efficientamento generale di risoluzione delle pendenze, produrrà i benefici richiesti dal mercato per eliminare un fattore che dissuade l’agente economico dato dall’investire nel Paese.
Pertanto, nell’ottica della riduzione della convenienza economica ad intentare causa, nei tre ambiti di riferimento (penale, civile e amministrativo) è convinzione degli Aurei che occorra:
- Disciplinare in senso restrittivo le compensazioni processuali[3]. Ciò si spiega alla luce della prassi giurisdizionale; l’attore sa a priori che, anche nel caso risulti soccombente, otterrà la compensazione delle spese di lite totale o parziale, in ragione di una serie di eccezioni (come ad es. “l’assoluta novità della questione trattata” o “il mutamento della giurisprudenza rispetto a questioni dirimenti”) che con il tempo sono diventate regola. Al fine di scoraggiare l’attore dal ricorrere con eccessiva facilità al giudice di pace e al Tribunale ordinario, bisogna pertanto prevedere meccanismi legali che pongano in carico al soccombente le spese di giudizio e le parcelle dei legali di controparte.
- Prevedere meccanismi sanzionatori anche nel primo grado di giudizio in relazione alle istanze inammissibili o infondate introdotte dalle parti nel corso del processo. Il meccanismo delle sanzioni, già esistente nelle Corti d’Appello e in Cassazione, deve prevedere sanzioni più elevate (che vadano per ipotesi da un minimo di 10.000 a un massimo di 30.000 euro).
- Prevedere l’uso integrativo delle cd. tariffe a forfait e facilitare il ricorso ai patti di quota lite. I legali di parte, come è noto, sono pagati con un compenso orario che dipende strettamente dalla durata dei processi e dal numero di attività svolte nell’ambito dello stesso. La revisione del sistema tariffario (che rientrerebbe in una generale revisione delle funzioni corporative del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati), da attuare mediante l’introduzione del pagamento di una somma fissa a forfait (sull’esempio tedesco), avrebbe pertanto un effetto di notevole alleggerimento sulla quota di processi pendenti, perché renderebbe inefficace uno dei principali incentivi che spingono gli avvocati a prolungare artificiosamente la durata del processo. Con questo meccanismo, le parti si accorderebbero preventivamente sulla corresponsione di un onorario a somma fissa, da versare con un’apposita transazione prima dell’avvio del processo o al termine delle prime udienze preliminari.
Un’analoga modifica del sistema tariffario dovrebbe interessare il giudice di pace. Quest’ultimo, professionista abilitato chiamato a giudicare in sostituzione del tribunale ordinario cause che afferiscono reati minori (anche da un punto di vista di valore dei beni oggetto della lite), allo stato attuale riceve un compenso per ogni udienza presieduta (e cioè viene pagato con meccanismo a cottimo). Questa fattispecie di remunerazione da un lato scoraggia il ricorso alla mediazione (che nell’ambito della RGG costituisce un pilastro) e dall’altro incentiva il giudice di pace, come in precedenza si è detto dell’avvocato, ad allungare artificialmente il numero di udienze, anche attraverso l’allargamento del fascicolo del processo. Pertanto, la compensazione a forfait dovrebbe trovare piena applicazione, dispiegando i suoi positivi effetti, anche sulla figura del giudice di pace.
Una riforma simile dovrebbe interessare i patti di quota lite che, come è noto, prevedono l’attribuzione al legale di una parte del valore dei beni oggetto di contenzioso (preventivamente stabilita con accordo formale sottoscritto con il cliente). I patti di quota lite costituiscono una risorsa preziosa per garantire anche ai clienti con minori disponibilità economiche la possibilità di intentare cause e tutelare in giudizio i propri diritti, richiedendo l’ausilio di studi legali privati. Va ribadito che il meccanismo dei malus previsti dalla riforma, per il ricorso ai gradi di giudizio successivi al primo, andrebbe a controbilanciare l’incentivo offerto dal patto di quota lite a intentare cause per “liti temerarie” al solo scopo di trarre profitto dal valore ingente del bene o dei beni oggetto del contenzioso.
- Abolire il divieto di reformatio in pejus per i processi d’appello e di Cassazione. L’incentivo ad intentare causa esposto nei punti precedenti deriva anche dalla consapevolezza delle difese e dell’imputato che qualsiasi pena comminata in primo grado non potrà essere ulteriormente ridotta o scontata in Appello e in Cassazione. Nella prassi processuale, ciò assume grande importanza: i giudici di merito più giovani per età ed esperienza professionale, che di solito presiedono il procedimento di primo grado, applicano spesso i massimi della pena prevista per un dato illecito, perché sono consapevoli a priori che la difesa di parte ricorrerà prima in Appello e, se necessario, in Cassazione al fine di ridurre le pene (e dilatare i tempi processuali). Introducendo la possibilità della refomatio in peius, cioè la facoltà per il giudice di secondo e di terzo grado di alzare la pena oltre il limite stabilito dal primo grado, cadrebbe uno dei principali stimoli al prosieguo dell’iter processuale. In questo senso probabilmente si avrebbe una modifica della prassi giurisdizionale (e, si noti, del tutto informale) che, nei limiti delle pene minime e massime previste dalla legge, porterebbe il giudice di primo grado ad emettere sentenze più equilibrate e prudenti, così da dissuadere il possibile ricorrente dal “rischiare” un eventuale aumento della pena nei gradi di giudizio successivi.
- Per il processo civile:
- Ridurre i termini per la presentazione degli atti. Nei contenziosi civili, in particolare per la tipologia più frequente degli stessi ossia quella relativa alle eredità e alle dispute familiari (nel 2015 ammontavano a circa il 40% delle pendenze complessive[4]), i tempi si dilatano a dismisura (si parla di anni e spesso persino di decenni di attesta) per via delle richieste delle parti. In altre parole, come peraltro confermato dalle valutazioni formali e informali espresse da molti avvocati e giuristi con esperienza della prassi tribunalizia, l’attore e il convenuto nel processo ha il diritto di presentare un atto (ad esempio una stima, una perizia o una controperizia) per consolidare l’impianto dell’accusa o della difesa. Tuttavia, ciò comporta l’ingresso del processo nella fase di stasi generata dalle more del tempo di notifica: prima si attende la presentazione della documentazione formale da produrre come materiale probatorio, poi occorre attendere la risposta della controparte (e dunque rientrare nel periodo di notifica). Le udienze seguono il calendario delle disponibilità del giudice per il tale giorno. Ma la mole di arretrati da smaltire è tale che una sola incongruenza rilevata (ad esempio nelle perizie depositate dal convenuto) porta l’intero processo ad arenarsi per mesi, in attesa della riformulazione delle prove documentali e soprattutto della disponibilità del giudice per la tale data. Si rende necessario dunque riformare il codice di procedura civile al fine di ridurre i tempi massimi concessi alle parti per la presentazione delle memorie integrative e, in generale, di atti che necessitano di un tempo minimo di 15 giorni per essere prodotti. In taluni casi si dovrà procedere anche a formulare termini diversi per documenti diversi, sulla base dei pareri e delle valutazioni tecniche effettuate da professionisti abilitati, periti e consulenti, associazioni di categoria etc.
- potenziare la mediazione civile per le tipologie di contenzioso più frequenti e allargarne l’obbligatorietà ad una platea più ampia di contenziosi[5], al fine di ridurre le pendenze per i reati cd. bagatellari, cioè quelli che, per la loro minima portata lesiva, manifestano una ridotta rilevanza sociale e possono quindi essere repressi con sanzioni di relativamente piccola entità rispetto ai reati più gravi (e in special modo in ambito penale) che sono di interesse collettivo (si pensi ai reati di corruzione e concussione). Le statistiche più aggiornate, in proposito, evidenziano un contesto di particolare difficoltà per la mediazione civile. Poco conosciuta dal pubblico, che vi preferisce il canale ordinario del Tribunale o quello alternativo del giudice di pace, la mediazione è anche in certa misura ostacolata dall’avvocatura, per i suoi effetti positivi nella risoluzione delle controversie prima che una delle parti arrivi ad intentare causa all’altra. La figura del mediatore, in tal senso, deve prevedere requisiti di accesso più stringenti (ad esempio il conseguimento di una laurea magistrale in giurisprudenza) e deve essere nettamente distinta da quella dell’avvocato, prevedendo appositi divieti di passaggio nel breve periodo da una funzione all’altra.
- Sempre nell’ambito della conciliazione extragiudiziale, al fine di promuovere il negoziato informale e diretto e quindi incentivare ulteriormente il ricorso allo strumento della mediazione civile, sarebbe opportuno dare valore di titolo esecutivo all’accordo raggiunto dalle parti, per il tramite delle due difese incaricate. Gli avvocati, dietro assenso dei loro assistiti, presenterebbero quindi l’accordo firmato ad un giudice per l’omologa (in modo simile a quanto avviene per l’omologa degli accordi di separazione, per quanto riguarda la disciplina che regola i rapporti di famiglia). Il rafforzamento dei termini giuridici dell’accordo extragiudiziale potenzialmente scoraggerebbe le parti a ricorrere in uno secondo tempo contro i termini pattizi fissati in precedenza e accelererebbe le procedure di risarcimento danni.
- Potenziare la normativa antifrode, in particolare quella relativa alle truffe assicurative Rc auto, che costituiscono una quota non trascurabile delle sopravvenienze dei processi civili. Si renderà necessario, in tal senso, abolire la possibilità di cedere un credito connesso al diritto di risarcimento del danno (ad esempio ad un professionista, che farà poi causa alla compagnia assicuratrice per un importo maggiorato del rischio imprenditoriale) e la liquidazione omnicomprensiva del danno (inclusiva cioè anche della parcella del difensore di parte) da parte del soggetto assicuratore, possibile fonte di evasione fiscale per i crediti non dichiarati.
- Per quanto riguarda i settori ad alto tasso di contenzioso o litigiosità (liti condominiali e di vicinato, incidenti stradali, contrasti tra clienti e fornitori di un bene o di un servizio etc.), sarebbe opportuno rendere obbligatoria (a livello aziendale e condominiale) la stipula di polizze di tutela legale. Tali polizze permettono di coprire le spese legali (contributo unificato, perizie, onorari della difesa), per un dato contenzioso che riguarda un soggetto giuridico, attraverso il pagamento di un premio annuo. Una loro maggiore diffusione permetterebbe di ridurre le cause tra avvocati e assistiti (in quanto questi ultimi spesso non dispongono della liquidità per pagare gli onorari dei primi) e, combinata con il meccanismo della compensazione legale, favorirebbe una velocizzazione dei processi (in quanto si eliminerebbe l’incentivo da parte delle difese di parte di prolungare mediante artifizi procedurali la durata del processo).
- Incentivare il ricorso dei giudici allo strumento della conciliazione extragiudiziale. Ciò potrebbe essere attuato inserendo nei parametri di valutazione dei magistrati adottati dal CSM negli ambiti degli avanzamenti di carriera un parametro positivo o premiante per il monte complessivo delle cause che si sono risolte con l’accordo reciproco tra le parti.
[1] https://pagellapolitica.it/fact-checking/si-i-processi-italiani-sono-i-piu-lenti-tra-i-grandi-paesi-ue
[2] La Francia è primatista per quanto riguarda i tempi processuali nel settore amministrativo, laddove la durata media di un processo amministrativo è di appena 812 giorni, meno della metà delle tempistiche italiane.
[3] Si veda anche https://lavoce.info/archives/27311/10-proposte-per-ridurre-il-numero-di-processi/, a cura di Leonardo d’Urso
[4] https://www.istat.it/it/files//2016/09/Cittadini-e-giustizia-civile-23_09_2016PC.pdf
[5] In special modo nell’ambito degli incidenti stradali e delle contravvenzioni per violazione al codice della strada e peri contrasti condominiali e di vicinato.